Eindelijk: de reguliere navorderingstermijn wordt gewoon weer drie jaar!

1. Inleiding

Lange tijd heeft de Douane het standpunt gehanteerd dat de vijfjaarstermijn standaard kan worden gehanteerd bij een fout(je) in de aangifte. De Staatssecretaris heeft 22 februari 2023 laten weten dat dit onwenselijk is en dat het anders moet. Op Prinsjesdag 2023 is een wetswijziging aangekondigd, waaruit volgt dat de vijfjaarstermijn inderdaad niet langer als standaardtermijn zal gelden.

2. Navorderingstermijn: het wettelijk kader

Juist omdat de Douane de logistieke keten zo min mogelijk wil onderbreken, hebben de douaneautoriteiten veel mogelijkheden om achteraf te controleren. In het Douanewetboek van de Unie (artikel 103 DWU) is daarom vastgelegd dat de Douane de mededeling van de douaneschuld, de uitnodiging tot betaling ofwel UTB, achteraf kan opleggen. Dat moet dan wel plaatsvinden binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. De termijn van drie jaar kan echter worden verlengd als er sprake is van “een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht strafrechtelijk vervolgbaar was”. De verlengde navorderingstermijn is in dat geval vijf tot tien jaar. In de nationale wetgeving van de lidstaten wordt vervolgens vastgelegd, welke termijn daadwerkelijk van toepassing is.

In Nederland is de verlengde navorderingstermijn vijf jaar. Dat is vastgelegd in artikel 7:7 Algemene douanewet (ADW). In artikel 7:7 ADW is vastgelegd: “Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die, indien deze in Nederland zou zijn verricht, strafrechtelijk vervolgbaar was, kan de toezending van het aanslagbiljet geschieden binnen vijfjaren nadat de douaneschuld is ontstaan.”

De inhoud van dit artikel is echter gewijzigd, namelijk met de inwerkingtreding van het DWU per 1 mei 2016. Vóór 1 mei 2016 kende artikel 7:7 ADW nog een tweede lid. Dat tweede lid luidde: “Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van personen wier handelen of nalaten niet was gericht op ontduiking van de rechten bij invoer.”

Met het tweede lid werd bereikt dat niet bij elk klein foutje de vijfjaarstermijn wordt gehanteerd. In het Nederlandse douanestrafrecht is namelijk vastgesteld dat reeds het kleinste foutje een strafbaar feit is. Door het vervallen van lid 2 is vanaf 1 mei 2016 de situatie ontstaan dat dus bij elke onjuistheid, ongeacht hoe klein of groot, niet de reguliere navorderingstermijn van drie jaar, maar de verlengde termijn van vijf jaar kan worden toegepast.

3. Zienswijze Nederlandse Douane onjuist

Althans … dat is de uitleg van de Nederlandse Douane. Die zienswijze is wat ons betreft onjuist. Uit het DWU blijkt immers geenszins dat de verlengde navorderingstermijn standaard moet worden toegepast, als een aangifte onjuist is. Het is echter wel de wijze waarop de inspecteur dit thans uitvoert. Die zienswijze acht ik in strijd met de wet en de bedoeling van de wet. De wetgever heeft namelijk niet beoogd dat na 1 mei 2016 in (haast) alle gevallen de verlengde navorderingstermijn moet worden toegepast.

Ook uit de memorie van toelichting bij de wetswijziging – en ook uit communicatie met de Douane – blijkt dat geen materiële wijziging werd beoogd. Dit standpunt is ook jarenlang door de Douane bevestigd. Zoals reeds eerder gesteld, is de wetgeving per 1 mei 2016 niet gewijzigd met als doel om standaard de termijn van vijf jaar te hanteren. Dat zag de Douane aanvankelijk (voor en na de wijziging van het DWU) ook zo. Dat is de reden waarom destijds (in 2015 / 2016) hierover geen externe communicatie en informatie aan het publiek heeft plaatsgevonden. Ook daarna bleef het lang stil, totdat enkele individuele bedrijven werden geconfronteerd met medewerkers van de Douane die toch een andere lijn inzetten. De communicatie die vervolgens in het Overleg Douane Bedrijfsleven heeft plaatsgevonden, is toonbeeld van het feit dat er geen duidelijke lijn binnen de Douane was. Sterker nog, op basis van de vage teksten die in de verslagen zijn opgenomen, mocht worden verwacht dat de verlengde navorderingstermijn in uitzonderlijke gevallen – in lijn met het verleden – zou worden gehanteerd. En dus zeker niet standaard wordt gehanteerd. Toch koos de inspecteur zonder eerst duidelijkheid te verschaffen voor een andere aanpak. Deze aanpak heeft inmiddels geleid tot veel juridische procedures.

4. Staatssecretaris: situatie onwenselijk en moet anders

Dit onderwerp – de verlengde navorderingstermijn – heeft langere tijd politieke aandacht gehad. De Staatssecretaris rapporteerde in de ‘stand van zakenbrief’ van 4 juli 2022:

Het bedrijfsleven heeft haar zorgen geuit over de toepassing van de verlengde navorderingstermijn. Het ministerie van Financiën is over de verlengde navorderingstermijn in gesprek met het bedrijfsleven. In nauw overleg is de materie, inclusief de oplossingssuggestie van het bedrijfsleven, onderzocht. Momenteel worden diverse scenario’s in kaart gebracht en die zullen de komende tijd worden besproken met het bedrijfsleven.

Zeven maanden later heeft de Staatssecretaris duidelijkheid verschaft. Op 22 februari 2023 heeft de Staatssecretaris namelijk geïnformeerd dat de huidige situatie onwenselijk is. De Staatssecretaris geeft zelf toe dat de huidige nationale wetgeving er toe leidt dat in bijna alle gevallen waarin sprake is van een onjuiste of onvolledige douaneaangifte tot vijf jaar terug nagevorderd. Hierdoor wordt, zo vervolgt de Staatssecretaris, de reguliere navorderingstermijn van drie jaar, zoals die staat in het Douanewetboek van de Unie, zelden tot nooit toegepast.

Omdat dit een onwenselijke situatie oplevert, heeft de Staatssecretaris een deel van het sanctiestelsel in de Algemene douanewet aangepast, waardoor ook de reguliere navorderingstermijn van drie jaar weer kon worden toegepast in deze situaties.

5. Wetswijziging per 1 juli 2024

Nadat vele maanden waren verstreken, zijn op Prinsjesdag 2023 de belastingplannen voor het jaar 2024 gepresenteerd. Daarin is ook de wijziging van de douanewetgeving opgenomen. Hieruit volgt dat situaties waarbij een onbewuste fout is gemaakt (en dus géén sprake is van opzet) per 1 juli 2024 niet meer strafbaar worden gesteld. Het is dan de bedoeling dat handhaving alleen nog met een bestuurlijke boete plaatsvindt. Een situatie waarbij dus geen opzet in het spel is, is dan geen strafrechtelijk vervolgbare handeling meer. Hierdoor is de verlengde navorderingstermijn van artikel 7:7 ADW niet (meer) van toepassing zodat – zoals dat altijd bedoeld is – de reguliere navorderingstermijn van toepassing is. Alleen indien sprake is van een opzettelijke fout zal de verlengde navorderingstermijn van vijf jaar nog kunnen worden toegepast.

Hoewel dit wetsvoorstel vooral veel voordelen kent – niet in de minste plaats dus dat de termijn van vijf jaar veel selectiever wordt toegepast – moet een aangever zich wel bedenken dat nog steeds de mogelijkheid bestaat dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Hiervoor wordt een nieuwe bepaling in de Algemene Douanewet (artikel 9:1a) opgenomen waardoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Afhankelijk van de situatie, bedraagt deze boete maximaal EUR 1.377 of EUR 5.514. Een bestuurlijke boete brengt ook met zich mee dat als een belanghebbende het er niet mee eens is, dan bezwaar (en beroep) moet worden ingediend. Dat is dus anders dan bij de huidige regeling waarbij veelal een fiscale strafbeschikking wordt opgelegd waartegen verzet mogelijk is. In de praktijk blijkt dat het instellen van verzet vaak leidt tot een sepot van de ‘boete’. Dit omdat de hoeveelheid werk bij het CVOM enorm is en strafrechtelijke boetes binnen een bepaalde termijn moeten zijn afgehandeld. Bij een bestuurlijke boete loopt dat net wat anders en is dus een bezwaar- en zo nodig beroepsprocedure nodig. De Douane en de Rechtbank Noord-Holland hebben het (in bezwaar en beroep) al bijzonder druk, zodat de wachttijd – ook bij andere procedures – waarschijnlijk alleen maar langer zal worden.

6. Overgangsbepalingen

Naast het feit dat de wijziging pas op 1 juli 2024 zijn geïntroduceerd, heeft de wetgever nog een overgangsbepaling geïntroduceerd waardoor de inspecteur nog langer de verlengde navorderingstermijn kan hanteren. Voor aangiften die zijn aanvaard tussen 1 juli 2019 en 1 juli 2021 kan de verlengde navorderingstermijn ook na 1 juli 2024 (tot 1 juli 2026) gewoon worden toegepast.

In het wetsvoorstel staat hierover: ‘’De wijzigingen hebben – zonder overgangsmaatregel – zogenoemde onmiddellijke werking, dat wil zeggen dat de wijzigingen dan tevens toepassing vinden op alle op 1 juli 2024 reeds bestaande situaties waarin de verlengde navorderingstermijn mogelijk al is toegepast. Voor douaneaangiften, aanvaard tussen 1 juli 2019 en 1 juli 2021 en gegevens verstrekkingen gedaan in die periode, zou dit tot ongelijkheid kunnen leiden. Wanneer de strafrechtelijk vervolgbare handeling is vastgesteld vóór 1 juli 2024 dan geldt een verlengde navorderingstermijn van vijf jaar. Terwijl wanneer met betrekking tot dezelfde douaneaangiften en verstrekkingen vanaf 1 juli 2024 de nieuwe bepalingen van toepassing zouden zijn, er geen verlengde navorderingstermijn meer zou gelden. Deze ongelijkheid zou ertoe zouden kunnen leiden dat rechten bij invoer over die periode zouden moeten worden terugbetaald omdat niet langer sprake is van een verlengde navorderingstermijn voor de desbetreffende periode. Deze terugbetalingen zouden ten laste komen van de schatkist omdat de desbetreffende rechten bij invoer wel zouden moeten worden afgedragen aan de EC.’’

Naar aanleiding van deze overgangsbepaling kan een aangever dus nog tot 1 juli 2026 worden geconfronteerd met de verlengde navorderingstermijn, terwijl de Staatssecretaris heeft bevestigd dat dit onwenselijk is. Het belang van het bedrijfsleven is daarbij volledig uit het oog verloren. In de wetwijziging is namelijk duidelijk aangegeven dat deze overgangsbepaling zijn grondslag vindt in het “risico van terugbetalingen en extra afdrachten ten laste van de schatkist”.

7. ‘Kunnen’ en niet ‘moeten’

We betreuren dat het bedrijfsleven nog zo lang last heeft van onjuiste en ongewenste bepalingen en menen dan ook dat deze aanpak geen stand kan houden. Waar in andere dossiers wordt overgegaan tot compensatieregelingen, laat het Kabinet op dit gebied de kans liggen om de toepassing van onwenselijk overheidshandelen te compenseren. In het Overleg Douane Bedrijfsleven is hier aandacht voor gevraagd, maar de Douane gaf helaas geen duidelijkheid. Hierbij is te meer van belang dat het hanteren van de verlengde navorderingstermijn geen plicht maar een mogelijkheid is. Immers, in artikel 7:7 ADW staat niet staat dat moet worden nagevorderd over een periode van vijf jaar, maar kan worden nagevorderd over een periode van jaar. Het ontbreken van een verplichting zou voor de Douane – zeker met het inzicht van de Staatssecretaris en de wetswijziging – toch moeten leiden tot een soepele toepassing van de huidige wettelijke bepalingen. Wilt u meer weten, neem dan gerust contact met ons op.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaardt Customs Knowledge geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor de gevolgen hiervan. Dit artikel is niet bedoeld als een specifiek advies. Zie in dit kader ook de Algemene Voorwaarden van Customs Knowledge BV.