Koolstoflekkage dichten met certificaten: de nieuwe CBAM-verordening

1. Introductie maatregelen klimaatverandering

Klimaatverandering is een van de grootste uitdagingen van de hedendaagse samenleving. De gemiddelde temperatuur van de aarde wordt steeds hoger, de zeespiegel stijgt en extreem weer komt vaker voor. De uitstoot van broeikasgassen is een van de grote veroorzakers van dit fenomeen. Door de industrialisering van de afgelopen decennia is deze uitstoot voortdurend toegenomen. Maatregelen om deze ongewenste gevolgen te voorkomen of remmen zijn onvermijdelijk.

Om de klimaatverandering tegen te gaan wordt er frequent overlegd tussen verschillende landen in een zogenaamde ‘VN-klimaatconferentie’. Op de klimaatconferentie van eind 2015 hebben maar liefst 200 landen een bindend klimaatakkoord getekend die de uitstoot van broeikasgassen moet terugdringen. Het akkoord luidt in de volksmond de ‘Overeenkomst van Parijs’. Het doel van de overeenkomst is het beperken van de stijging van de gemiddelde temperatuur op aarde tot 2 graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële tijdperk.

Ter uitvoering en ter aanvulling op deze overeenkomst – die landen wereldwijd juridisch bindt – heeft de Europese Commissie in 2019 haar ambitieuze ‘Green Deal’ gelanceerd, waarmee de Europese Unie het doel stelt om in 2030 de CO2-uitstoot met 55% terug te brengen, ten opzichte van de CO2-uitstoot gemeten in het jaar 1990. Het is vervolgens de bedoeling om in 2050 – binnen de EU – volledig klimaatneutraal te zijn. Dit houdt in dat de Europese Unie in dat jaar het eerste continent wil zijn dat evenveel CO2-uitstoot absorbeert als dat het produceert.

2. EU-ETS-systeem

Om de genoemde doelen te behalen, heeft de Europese Unie reeds in 2003 het EU-ETS-systeem ingevoerd. Dit systeem, dat slechts verplicht van toepassing is voor de meest grote ‘CO2-uitstoters’[1], maakt gebruik van de uitgifte van emissierechten. Bij de uitstoot van elke ton CO2, moet een bedrijf dan één emissierecht inleveren. Jaarlijks verlaagt de Europese Commissie het totaal van uit te geven emissierechten, waardoor er minder CO2-uitstoot wordt toegestaan binnen de Unie. Het gevolg van de marktwerking – door de mogelijkheid tot verhandeling van de rechten – is dat de prijzen van emissierechten stijgen en bedrijven de mogelijkheid krijgen om te kiezen tussen de aanschaf van duurdere emissierechten of het investeren in het duurzamer produceren van hun producten.

Directe gevolgen van het EU-ETS-systeem

De doelstellingen van de Europese Unie en de maatregelen die zij heeft genomen in het kader van het EU-ETS-systeem, maken het voor bedrijven in bepaalde gevallen duurder – en dus onaantrekkelijk – om nog binnen de Unie te produceren. De productieprijzen gaan omhoog en bedrijven moeten aanzienlijke bedragen neerleggen om te kunnen investeren in schonere productiemethoden. Een gevolg hiervan is de zogenoemde ‘CO2-lekkage’: bedrijven gaan hun producten (laten) produceren in een land buiten de Europese Unie, waar geen voorwaarden zijn gesteld aan de uitstoot van CO2. Buiten de Unie is de productie vaak goedkoper, maar de CO2-uitstoot per product juist omvangrijker. Dit effect is eerder gepoogd te ondervangen, door bepaalde bedrijven een deel van hun emissierechten gratis uit te geven, helaas met onvoldoende resultaat.

De Europese Commissie heeft zich gerealiseerd dat, als ze het doel van 2050 effectief wil bereiken, men de CO2-lekkage een halt moet toeroepen. De maatregelen die reeds getroffen zijn via de EU-ETS richtlijn, waarbij een deel van de EU-ETS emissierechten gratis wordt uitgegeven om bedrijven te stimuleren hun productieprocessen in de Europese Unie te huisvesten, blijken niet afdoende. Met dit in het achterhoofd is het CBAM in het leven geroepen.

3. Gedeeltelijke inwerkingtreding CBAM-verordening op 1 oktober 2023

Op 1 oktober 2023 is een deel van de CBAM-verordening in werking getreden. De CBAM-verordening lijkt in verschillende opzichten op het EU-ETS-systeem. Het doel van het nieuwe mechanisme is namelijk eveneens het terugdringen van de CO2-uitstoot, nu echter niet binnen, maar buiten de EU. Ook bij het CBAM-systeem zullen – op termijn – certificaten worden uitgegeven, die elke importeur van CBAM-goederen zal moeten inleveren overeenkomstig de hoeveelheid uitgestoten CO2. Het inleveren van de CBAM-certificaten vindt plaats op basis van ingebedde emissies. Dat zijn de directe emissies die vrijkomen bij de productie van een bepaald product. Ook hier vertegenwoordigt elke ton CO2-uitstoot één CBAM-certificaat.

De Europese Commissie verwacht dat bedrijven door de invoering van CBAM-certificaten, hun producten laten produceren bij de meest ontwikkelde landen. Daar zijn immers voldoende middelen aanwezig om de uitstoot te beperken en daarmee ook het aantal in te leveren CBAM-certificaten. Een ongewenst gevolg van dit ingrijpen is dat de minder ontwikkelde landen daardoor inkomsten mislopen en daarmee ook hun eigen ontwikkeling van schone productieprocessen worden beperkt . De EU zal daarom de inspanningen van de minst ontwikkelde landen bij het reduceren van CO2-uitstoot financieren met een jaarlijks (nog vast te stellen) bedrag.

De CBAM-verordening zal de komende periode geleidelijk de maatregelen tegen CO2-lekkage die eerder volgden uit de EU-ETS Richtlijn gaan vervangen. Het volledige CBAM-systeem zal stapsgewijs in werking treden. Vanaf 1 oktober 2023 tot en met 31 december 2025 geldt allereerst een overgangsfase, waarbij voor importeurs (of de indirect douanevertegenwoordiger) slechts een rapportageverplichting zal gelden. Hieraan hebben wij een separate publicatie gewijd.

Per 1 januari 2026 treedt het volledige CBAM-systeem in werking. De uitgifte van de gratis emissierechten in het kader van EU-ETS gaat dan geleidelijk afnemen.

4. Goederen onderhevig aan CBAM

Niet alle goederen vallen onder de werking van het CBAM-systeem. De Europese Commissie hanteert een lijst, waarin goederen zijn opgesomd waarvoor een hoog risico op CO2-lekkage bestaat. Deze lijst wordt de komende jaren steeds aangevuld met nieuwe goederen. Volgens de huidige lijst gaat het om de volgende goederen: cement, elektriciteit, meststoffen, (giet)ijzer en staal, aluminium en chemische stoffen zoals waterstof. Ook indirecte emissies die voortvloeien uit elektriciteit die wordt gebruikt door de fabrikanten van bepaalde producten moeten worden gerapporteerd. Volgens de huidige stand van zaken gaat het hierbij om indirecte emissies uit cement, elektriciteit en meststoffen.

Een (voor nu) complete lijst van producten – met hun goederencode (GN) – is te vinden in bijlage 1 van de CBAM-verordening. Let op, deze lijst is aan verandering onderhevig. Het is dan ook van belang om frequent te toetsen of de producten die u als importeur invoert, ‘CBAM-plichtig’ zijn.

5. Prijs CBAM-certificaten

De prijs van de CBAM-certificaten zal vanaf 2026 – in de eerste instantie – aansluiten bij de prijzen die volgen uit het EU-ETS-systeem. Deze emissierechten worden op de EU-ETS-markt verhandeld via veilingen. Dit houdt in dat de prijs van een CBAM-certificaat wordt vastgesteld aan de hand van de wekelijks gemiddelde veilingprijs van emissierechten. Hierdoor kan een CBAM-plichtige meeprofiteren van prijsveranderingen in het EU-ETS-systeem.

Zoals hierboven benoemd, vertegenwoordigt één CBAM-certificaat de uitstoot van 1 ton CO2-uitstoot. Het gaat hierbij om de daadwerkelijke uitstoot bij productie. Standaardwaarden worden slechts gebruikt wanneer er geen gegevens beschikbaar zijn over de daadwerkelijke uitstoot.

In de CBAM-aangifte kan om een vermindering van het aantal in te leveren certificaten worden verzocht, indien in het land van oorsprong reeds voor een expliciete CO2-heffing is betaald. Daarnaast bestaat er in het kader van EU-ETS momenteel nog gratis toewijzing van emissierechten. Het aantal CBAM-certificaten zal aanvankelijk nog worden gecorrigeerd voor de mate waarin deze gratis emissierechten worden toegewezen.

6. Toegelaten aangever

De goederen die onderhevig zijn aan de CBAM-verordening mogen slechts door toegelaten aangevers in het douanegebied van de EU worden binnengebracht vanaf 1 januari 2026. Dit zijn aangevers die een vergunning hebben ontvangen van de CBAM-autoriteit, een autoriteit die elke lidstaat zelf aanwijst. Volgens de huidige stand van zaken zal de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa) in Nederland als CBAM-autoriteit optreden. Voor het vervolg van deze bijdrage gaan we uit van de NEa als CBAM-autoriteit.

7. Aangifteverplichting vergunninghouder

De CBAM-vergunninghouder die CBAM-goederen invoert, zal per 31 mei 2027 (in 2027 over het jaar 2026) elk jaar een CBAM-aangifte moeten gaan indienen in het CBAM-register. Deze CBAM-aangifte bevat een verklaring inzake de hoeveelheid CBAM-goederen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn ingevoerd. Tevens moeten de totale ingebedde emissies en kopieën van verificatieverslagen in de aangifte worden verwerkt. Op den duur – wanneer de CBAM-certificaten daadwerkelijk worden uitgegeven – wordt de vergunninghouder verplicht om het vereiste aantal CBAM-certificaten beschikbaar te hebben in een centraal register. Via het centrale register kunnen de certificaten dan ook ingeleverd worden, de Commissie verwijdert de ingeleverde certificaten uit het register.

8. Uitzonderingen

Een aantal landen en gebieden zijn uitgezonderd van de CBAM-verordening. Deze landen maken bijvoorbeeld gebruik van dezelfde richtlijnen als de Europese Unie of hebben een overeenkomst (zoals de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte) met de Europese Unie gesloten, waarin ook milieudoeleinden zijn geregeld. In dat geval is er dus reeds een CO2-heffing betaald. Concreet betekent dit dat de verordening niet van toepassing is op CBAM-goederen afkomstig uit IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. Daarnaast zijn ook de gebieden Büsingen, Helgoland, Livigno, Ceuta en Melilla uitgesloten van de CBAM-verordening.

Een andere uitzondering betreft CBAM-goederen met een waarde lager dan EUR 150 per zending, zogenoemde e-commerce goederen en goederen voor militair gebruik. Voor de invoer van deze goederen is het niet nodig om een CBAM-aangifte te doen.

9. Tot slot

Deze bijdrage is geschreven op basis van de stand van zaken van 2 november 2023.

Brengt u regelmatig goederen in het vrije verkeer die in de lijst van de CBAM-verordening zijn opgenomen? Wees dan alert op de rapportageverplichting die per 1 oktober 2023 op u van toepassing is. Weet u niet zeker of de CBAM-verordening verplichtingen voor u met zich meebrengt of heeft u hulp nodig om de gevolgen en de impact van het CBAM-systeem te bepalen? Neem dan gerust contact op met een van onze specialisten.

[1] Bedrijven die verantwoordelijk zijn voor 45% van de totale uitstoot in de EU.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaardt Customs Knowledge geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor de gevolgen hiervan. Dit artikel is niet bedoeld als een specifiek advies. Zie in dit kader ook de Algemene Voorwaarden van Customs Knowledge BV.