Bemonstering van goederen in douane- en belastingzaken (2)

1. De nationale bepalingen

In mijn vorige bijdrage heb ik reeds geconstateerd dat er diverse regels van toepassing zijn met betrekking tot de monsterneming. Niet alleen moet de belanghebbende worden geïnformeerd over de monsterneming, maar mag hij ook bij de monsterneming aanwezig zijn. Ook over de wijze van monsterneming zijn bepalingen opgenomen. Ik wijs bijvoorbeeld op artikel 5:18 lid 3 Awb waarin is opgenomen dat de toezichthouder op verzoek van de belanghebbende, indien mogelijk, een tweede monster neemt. Of artikel 2:14 Algemene douaneregeling, waaruit blijkt dat minimaal twee (eind)monsters moeten worden genomen.

Aanvullende bepalingen over monsterneming zijn ook opgenomen in paragraaf 2.2. van het Handboek Douane, dec.nr. 12.10.00 [1]. Hieruit blijkt dat er diverse aanvullende voorschriften en normen van toepassing zijn, onder meer om te borgen dat een monster representatief is. Het feit dat ‘Samancta’ niet in het Handboek Douane wordt vermeld, maakt niet dat deze bepalingen niet van waarde zouden zijn, maar zegt wellicht meer iets over de volledigheid en actualiteit van de inhoud van het Handboek Douane.

Een onmogelijk te betwisten conclusie is dat een monster representatief moet zijn. De bepalingen uit Samancta bevatten, naar mijn oordeel, een belangrijke handreiking van richtlijnen die in acht moeten worden genomen om te komen tot een representatief monster.

Toch valt – blijkbaar – te twisten over de toepasselijkheid van de Samancta-bepalingen. De inspecteur, althans sommige medewerkers van de Douane, stelt namelijk dat de informatie van Samancta niet leidend is voor de monsterneming. De reden hiervan zou zijn dat de informatie niet officieel gepubliceerd zou zijn door de Europese Commissie. Letterlijk stelt de inspecteur in een procedure:

”Hierover merk ik op, dat de informatie van SAMANCTA niet leidend is voor de monsterneming door de Douane. De informatie op de website van SAMANCTA is niet officieel gepubliceerd door de Commissie.”

Dat is wel een erg bijzondere stelling, nu de Samancta bepalingen juist zijn gepubliceerd op de website van de Europese Commissie [2]. De Samancta-database wordt genoemd naast 17 andere systemen zoals VIES (voor BTW), AEO (authorised economic operator), REX (geregistreerde exporteur) het EU Trader Portal of TARIC (waarin alle goederencodes zijn opgenomen). Dit zijn stuk voor stuk databases die onder auspiciën van de Europese Commissie worden gehost op … de site van de Europese Commissie.

De inspecteur meent dat wel de bepalingen uit het Handboek Douane moeten worden gevolgd, dat “wel is gepubliceerd door Douane Nederland”. De inspecteur ziet daarbij, naar mijn mening, echter ten onrechte over het hoofd dat de bepalingen in het Handboek Douane zeer algemeen zijn en veelal weinig specifieke regels bevatten. Bovendien geeft het bepaalde in het Handboek Douane slechts de mening van de staatssecretaris van Financiën/de Belastingdienst weer. Een belastingplichtige en de rechter zijn niet gebonden aan het daarin bepaalde. Dit in tegenstelling tot de Samancta-bepalingen waarin juist wel specifieke bepalingen zijn opgenomen.

Inmiddels is dan ook al in diverse gevallen geprocedeerd over de vraag of een representatief monster was genomen en of de bepalingen van Samancta hierbij moeten worden toegepast. Ik zal hierna de relevante jurisprudentie toelichten.

2. Rechtbank Gelderland en Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Ten eerste – ook in de tijd – is de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 25 juni 2019 [3] interessant. Hieruit volgt  ten eerste dat voorwaarden moeten worden gesteld aan de monsterneming.  Over de toepassing van Samancta stelt de Rechtbank:

“18. Omdat niet kan worden vastgesteld hoe het monster is genomen, is de monsterneming naar het oordeel van de rechtbank niet controleerbaar, niet door eiseres, niet door de rechter en ook niet door verweerder zelf. De vraag of het monster representatief is voor de gehele tankinhoud kan dus niet beantwoord worden. Gelet hierop, en nu eiseres erop heeft gewezen dat blijkens een internationaal erkende norm, namelijk SAMANCTA, bij onder meer gasolie als richtlijn een monster van minimaal 0,5 liter wordt aangehouden, bestaat de niet geringe kans dat in dit geval de monstername ook op andere belangrijke onderdelen niet voldoet aan internationaal erkende normen voor monstername. De rechtbank wijst er in dit verband op dat voor een betrouwbare uitslag de wijze en plaats van het trekken van een monster van even groot belang is als de analyse daarvan in het laboratorium. Beide onderdelen van het proces van monsteranalyse moeten dan ook geacht worden te vallen onder de norm van artikel 56 van de Uitvoeringsregeling (zie ook Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch 27 februari 2009, ECLI:NL:GHSHE:2009:BI3113, r.o. 4.2).”

Daarna verwijst de rechtbank weliswaar niet specifiek naar de normen van Samancta, maar uit het oordeel blijkt wel dat internationaal erkende methoden terdege van belang zijn:

“19. Verweerder heeft de twijfel aan de representativiteit van het monster niet kunnen wegnemen. De rechtbank acht hierbij niet van belang dat de schipper met het ondertekenen van het Monstername-formulier zich akkoord heeft verklaard met de wijze van monstername. Dat formulier en dus ook de akkoordverklaring verwijst namelijk niet naar (internationaal erkende) methoden van monstername en geeft geen enkel inzicht in hoe de monstername heeft plaatsgevonden of over welke kennis de schipper in dat verband beschikt.”

Uiteindelijk oordeelt de rechtbank dat de inspecteur onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van een representatief monster.

Het oordeel van de rechtbank is echter niet in stand gebleven. Het Hof Arnhem-Leeuwarden heeft namelijk op 19 november 2019 [4] geoordeeld dat de “monsters bevoegdelijk en op correcte wijze zijn genomen en geanalyseerd.” Een degelijke motivering voor deze conclusie ontbreekt echter. Dat neemt niet weg dat het Hof de bepalingen van Samancta wel in de overwegingen meeneemt en deze bepalingen dus terdege relevant zijn. Een zelfde oordeel neemt het Hof Arnhem-Leeuwarden op 18 februari 2020 [5] in.

3. Conclusie advocaat-generaal

Van meer recente datum, namelijk 30 december 2020, is de conclusie van de A-G Ettema [6]. Deze conclusie heeft ook betrekking op de vraag of een monster naar aanleiding van een accijnscontrole voldoende representatief is. De A-G concludeert dat er wel wat valt te zeggen voor het standpunt dat moet worden aangesloten bij de normen van Samancta. De A-G concludeert:

“2.20 Mede gelet op de in onderdeel c van artikel 56 UR accijns genoemde voorwaarde, dat het onderzoek plaatsvindt “met gebruikmaking van internationaal erkende onderzoeksmethoden”, valt wel iets te zeggen voor het standpunt van belanghebbende om aan te sluiten bij de norm van SAMANCTA, omdat andere normen of beleid voor het nemen van een representatief monster lijken te ontbreken. Dat het Douanelaboratorium internationaal is geaccrediteerd en volgens wetenschappelijke methoden werkt, lijkt mij een gegeven. Dat laat onverlet dat bij gerede twijfel over een door het Douanelaboratorium toegepaste methode, een inspecteur die twijfel naar vermogen zal moeten wegnemen. Dat lijkt vooral redelijk daar waar wordt afgeweken van een wel bekende internationale aanwijzing (SAMANCTA).”

4. Uitspraak Douanekamer Gerechtshof Amsterdam

Tenslotte – in de tijd – heeft de Douanekamer van Hof Amsterdam op 24 augustus 2021 indirect over de toepassing van Samancta geoordeeld [7].

In dit geschil ging het ook weer over de bemonstering van minerale oliën door de inspecteur van de Douane aan boord van een bunkerschip. In de uitspraak van de Douanekamer is ook een deel van de eerdere uitspraak van de rechtbank opgenomen [8]. Hieruit volgt dat de inspecteur – aangeduid als verweerder – zélf heeft gesteld dat de bepalingen van Samancta rechtstreekse werking hebben. De rechtbank had namelijk in haar uitspraak opgenomen:

“24. Verweerder heeft voorts gesteld dat in Europees verband voorschriften zijn vastgesteld voor het bemonsteren in de Sampling Methodes for Customs and Taks Authorities (hierna: SAMANCTA). Deze regels hebben rechtstreekse werking.”

Desondanks vond de inspecteur dat in dat specifieke geval de nationale wetgeving van toepassing was, omdat “SAMANCTA geen specifieke bepalingen kent voor monstername van brandstoftanks van binnenvaartschepen”.

Overigens is nog een ander element – uit die uitspraak van de rechtbank – interessant, namelijk de stelling van de inspecteur dat “geraffineerde olieproducten homogeen van samenstelling zijn” en daarom “volstaat het nemen van één monster per tank”. Ik meen dat dit nu juist veelal dé centrale vraag is die eerst moet worden vastgesteld, aan de hand van een gedegen monsteronderzoek. Om het homogene karakter direct als uitgangspunt te nemen, is nogal kort door de bocht. In de zaak waarover uitspraak is gedaan, waren de partijen echter beiden van mening dat het betreffende product wél homogeen was [9].

De uitspraak van de Douanekamer blinkt wat mij betreft niet uit in duidelijkheid over de vraag of de Samancta-bepalingen in acht moeten worden genomen. De Douanekamer stelt in r.o. 5.3. namelijk onder meer dat Samancta een hulpmiddel is, maar dus niet dat deze verplicht moet worden toegepast:

“Het Hof volgt belanghebbende niet in haar stelling dat, bij afwezigheid van nationale regels ter zake, dient te worden uitgegaan van de door de Europese Commissie op haar website opgenomen handleiding voor het nemen van monsters door douane- en belastingautoriteiten (Sampling Manual for Customs and Taxation Authorities, hierna: “SAMANCTA”). SAMANCTA is slechts een hulpmiddel dat vrijblijvend ter beschikking wordt gesteld door de Europese Commissie en bevat een disclaimer met onder meer de volgende tekst: “De informatie op de site is bedoeld als richtsnoer met betrekking tot het bemonsteren van goederen door de douane, maar het is geen professioneel of juridisch advies.”

De Douanekamer gaat – daarna – toch in op diverse verweren inzake de toepassing van Samancta en toetst of de handelwijze van de inspecteur in lijn is met hetgeen uit Samancta voortvloeit. Mede in acht genomen dat de inspecteur zelf heeft gesteld – bij de rechtbank – dat de voorschriften van Samancta rechtstreekse werking hebben, kan er naar mijn mening weinig discussie over bestaan dat de inspecteur toch minimaal de regels van Samancta in acht moet nemen, al helemaal als de nationale bepalingen niet voorzien in algemene of specifieke regels.

5. Conclusie

Als eerste kan worden geconcludeerd dat de gelederen van de inspecteur niet gesloten zijn. Aan de ene kant – zoals blijkt uit de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland – stelt een procesgemachtigde van de inspecteur immers dat de Samancta-bepalingen rechtstreekse werking hebben en aan de andere kant stellen medewerkers van de Douane dat de bepalingen niet leidend zijn, omdat ze niet gepubliceerd zouden zijn door de Europese Commissie. Dat laatste argument snijdt geen hout, want de bepalingen zijn juist wél op de website van de Europese Commissie gepubliceerd.

Uit de jurisprudentie volgt dat de Samancta-bepalingen in ieder geval worden meegenomen bij de beoordeling of een monsterneming op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. Een echte duidelijke lijn over de toepassing en gevolgen van het niet-toepassen, is echter nog niet te ontwaren.

Nog afgezien wat de jurisprudentie stelt, begrijp ik niet waarom de inspecteur de Samancta-bepalingen niet enthousiast omarmt. Van een bestuursorgaan als de Douane mag toch worden verwacht dat deze zich conformeert aan regels die er voor zorgen dat geen discussie kan bestaan over de wijze waarop een monster moet worden genomen. Het is al helemaal onbegrijpelijk, ook bezien vanuit de positie van de samenleving, als wordt bedacht dat de Nederlandse Douane en de Europese Commissie (alsmede diverse andere lidstaten) veel geld en tijd aan deze problematiek besteden, maar de Douane in Nederland vervolgens stelt dat al deze moeite blijkbaar voor niets is. Dit lijkt mij niet alleen een gelegenheidsargument maar bovenal onbehoorlijk bestuur.

Meer informatie

Voor vragen of opmerkingen kunt u contact opnemen met Bart Boersma.